姚宏敏

行政处罚自由裁量权是政府管理社会公共事务的重要手段，随着我国行政法律法规的不断健全和完善，行政自由裁量权在行政权力中的比重也越来越大。例如，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”据此，对于违法行为所造成的危害后果是否属于轻微，对行为人是否应当予以行政处罚，行政机关享有自由裁量的权力。故合理行使行政处罚自由裁量权，能够促进公正执法，提高工作效率，否则将会对管理相对人的合法权益造成侵害，失信于民，给公正执法蒙上阴影。

滥用行政处罚自由裁量权的表现

1.行政处罚幅度显失公正，在“量”上表现出畸轻畸重。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”公正原则是处罚合法原则的必要补充，这是因为在实施行政处罚时，有时虽然在形式上是合法的，是在法定的幅度和范围内实施的，但是也有明显的不合理、不适当之处。违法行为与处罚相适应的原则，也叫过罚相当原则，是指实施的处罚与行为人的主观过错、违法行为造成的后果相当。显失公正，主要就是指的行政处罚的幅度明显地不公平，给予的行政处罚存在明显的不合理性，在“量”上表现出畸轻畸重，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第五条第2款中“过罚相当原则”。

2.处罚主体不当。行政执法机关的每一项处罚权限都必须有法律、法规的明确规定，任何执法机关都不得超越法律、法规或规章的规定去实施处罚。然而，现实中一些行政执法机关往往出于某些目的，对本机关权限范围内的法律赋予自己的行政处罚权随意处置，无原则地移交给下级行政机关行使，严重破坏了法律的严肃性，使行政管理变成了一种交易。

3.罚没收入中饱私囊。一些行政执法机关或行政执法人员明目张胆私设小金库，擅自将罚没收入截留存入自己的小金库。一些执法人员与当事人进行“议价”罚款，并且能不开票则不开票，能少开票则少开票，以达到少开票多收钱、不开票照收钱的目的，多出部分或无票据部分则流入自己私设的小金库，其结果是国家财产受损，严重损害了公平正义的法制原则和依法行政的执法生态。

滥用行政处罚自由裁量权造成的危害

1.侵犯了行政管理相对人的合法权益。国家法律、行政法规和规章授予行政处罚自由裁量权具有国家强制力，因此作为手中握有人民交给他们的执法权的行政执法机关，更应该在执法过程中充分体现对管理相对人合法权益的保护与尊重。如果行政处罚自由裁量权的标准掌握不严甚至滥用，该处罚的不处罚，不该处罚的乱处罚，或者仅凭执法人员的主观偏见、好恶，将“公权”当“私权”运用，武断专横，为所欲为，就会严重侵害群众利益。

2.损害政府形象，降低执法公信度。行政执法要依据过罚相当的原则，客观公正地履行行政执法职责。如果行政执法人员在行政执法中动辄滥用自由裁量权，超出法律规定的标准和范围实施行政处罚，必然会侵害到管理相对人的合法权益，减损政府的公信力。

3.容易滋生腐败。由于行政处罚自由裁量权处罚幅度设置过宽，加上缺乏必要的监督，使得执法人员发生以权谋私等腐败行为的危险性大大增加。

强化对行政处罚自由裁量权规范的对策建议

制定行政处罚自由裁量基准。依法梳理执法依据，细化处罚标准。尽可能对处罚标准作出准确、科学、详尽的阐释，为自由裁量权设定“标尺”，减少行政处罚的“弹性”。对违法行为在法定幅度内，合理划分处罚档次，客观、准确地设定从轻、减轻、从重处罚的条件。

重视开展立法工作。一是加紧完善行政立法控制行政处罚自由裁量权。必须抓紧对规范裁量权还存空白的部分尽快立法；对已经过时的法律、法规、规章及规范性文件等及时清理；对相关法律、法规之间存在竞合或是抵触的情形进行解释或者确定适用规则。二是加紧完善行政处罚自由裁量权行使的程序制度立法。保障管理相对人享有的知情权、陈述权、申辩权和救济权等基本权利，建立完善信息公开、处罚理由说明、回避、案卷评查、重大处罚案件备案审查及行政监察等制度。三是加紧对滥用行政处罚自由裁量权的责任立法。通过立法构建起惩治滥用行政处罚自由裁量权行为的问责链条，从源头上堵塞执法漏洞，净化执法环境，防止违法行为的发生。

加强司法审查力度。国家司法机关通过履行职权处理各种纠纷达到“定分止争”，从而实现社会稳定与和谐。人民法院通过受理行政诉讼案件，依照法定程序对被诉的行政行为进行合法性审查并作出裁判。检察机关还可以通过提起行政公益诉讼，监督行政权力的行使，干预行政处罚自由裁量权的实施程度与范围。

建立健全对行政处罚自由裁量权行使的监督机制。一是完善行政监察制度。监察机关依照《中华人民共和国监察法》的规定，对所有行使公权力的公职人员实行监察，建立起统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，从而全面有效地监督行政机关及其工作人员实施行政管理的职务行为，从制度层面形成对滥用行政处罚自由裁量权的监督机制。二是深入开展行政复议工作。通过行政复议，可以全面审查行政处罚行为的合法性与适当性，对违法裁量、滥用自由裁量权的行为该撤销的撤销，该变更的变更，使行政执法机关必须严格按照法律规定的程序，尊重客观事实，正确实施行政处罚，努力化解行政争议。三是加强社会舆论监督。除涉及国家机密外，所有处罚决定都应上网，都应当置于社会舆论的监督之下。报刊、电视等舆论媒介要发挥对行政权力的监督作用，客观真实地反映人民群众的心声，形成舆论对滥用行政处罚自由裁量权的有效制约和监督。

提升执法人员的执法素质。强化培训，持续开展对行政执法人员业务学习培训及政治思想教育，使行政执法人员审慎对待、正确适用行政处罚自由裁量权，认真处理好每一起违法案件。同时，加大问责惩戒力度，对于滥用行政处罚自由裁量权的执法人员该给予行政处分的给予行政处分，该调离执法队伍的坚决调离，涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理。（作者单位：江苏江成律师事务所）