镇江市委党校 臧璐衡

近年来，党中央、国务院高度重视土地资源高效利用和粮食生产安全工作。防止耕地“非粮化”，是保障国家粮食安全的重要举措，也是中央的明确要求。目前，镇江耕地“非粮化”增量得到有效遏制，但要彻底解决存量问题，还需要破解诸多堵点难点。因此，要因地制宜，分类施策，妥善化解矛盾。

耕地“非粮化”整治面临的新矛盾

——与农民生计改善存在矛盾

一是“强制限期清除”容易引发社会矛盾。完全清除基本农田上已经种植的林果、花卉、苗木及鱼塘等经济作物和园艺基础设施的要求，缺乏一定的法律依据和具体的强制手段。如果法律条件不具备，操之过急，限期清除行动极易引发社会矛盾，不利于农村社会稳定和乡村振兴战略实施。二是影响农民生计改善。多年来的基层实践经验表明，发展特色产业是增加农民收入的重要手段，显著提高了农民生活水平，但也造成了一定的“非粮化”的耕地存量。如果强制“非粮化”耕地改种粮食，容易引起群众对产业政策稳定性的质疑，损害地方政府管理效益；如果不能及时找到替代品种或产业，将会影响农民持续增收。特别是对一些主要靠产业扶贫实现脱贫的地区和农户，其后果既不利于巩固脱贫攻坚成果，也不符合脱贫不脱政策的要求。改革开放以来，广大农民依靠发展经济作物实现了脱贫，而“退经还粮”的强制实施会影响农业供给与需求的不匹配，造成巨大的经济损失。

——引导农民种粮缺乏有效手段

多年来，一些农民综合考虑成本、效益等因素，选择少种粮或不种粮的现象一直存在。现行法律明确规定，农户有生产经营自主权，政府不得干涉农民自主安排的生产经营项目；永久基本农田不能发展林果业和挖塘养鱼，但没有规定必须种粮。有基层同志认为，处置耕地“非粮化”工作一旦过头或走偏，就可能侵害农民生产经营自主权，对于农民而言，为了增收种植经济作物合情合理合法，要求农民改种粮食的底气不足，缺乏有效手段。

——配套政策和工作机制还不健全

《意见》规定：“不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施”“推动制订和完善相关法律法规，明确对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等的处罚措施”。如果今后相关法律法规修订完毕，这些制度规定只能依法处置永久基本农田上从事林果业、挖塘养鱼等行为，但对不在永久基本农田上的粮食功能区上从事“非粮化”种植和养殖，依然缺乏法律处罚依据。只要粮食功能区与永久基本农田存在地块交叉，这一制度漏洞就可能给永久基本农田之外粮食功能区的“非粮化”治理留下隐患。

破解之策：

耕地“非粮化”整治矛盾的优化

——分类处置耕地“非粮化”存量

对于破坏耕作层的生产经营行为要立即进行清退处理。比如在永久基本农田挖塘养鱼，将严重破坏耕地的原有功能，影响后续的种粮，政府相关部门应当根据相关法律规定，及时依法清退。对于不破坏耕作层的“非粮化”行为，要通过市场手段引导其逐步退出，循序渐进，许多经营主体已签订土地流转相关的合法合同，限期强制清退不合时宜。对签订了合法土地流转合同的规模经营主体，如其生产经营行为不属于立即清退范围，可以到合同期满再行处置。因此，各地政府应制定分期分批处置耕地“非粮化”方案，细化“时间表”“路线图”和具体工作举措，并且处置方案和工作进展应按时上报上级农业农村部门备案，以利监督检查。

——科学调整补划永久基本农田

要高度重视多种复杂原因造成的基本农田“上山、下海、入湖、进房、占道”等历史问题。目前，耕地地块信息上图入库后，卫片执法很严格，处罚追责严厉，个别地方想搞变通很困难，实事求是调整各地永久基本农田面积和地块位置的技术、制度条件已经基本具备。因此，不能以“开口子后无法控制”为由，将不具备种粮条件的基本农田重新划入“永久基本农田”。要严格按照永久基本农田的技术条件，剔除不具备条件的基本农田，重新补划其他地块。确实在本地没有地块可补划的，可以调减当地永久基本农田保有面积，允许跨县市甚至跨省补充同质等量永久基本农田，按照“谁补划、谁出资”的原则支付跨区域补充永久基本农田的建设资金。

——建立防止耕地“非粮化”长效机制

综合运用卫星遥感等现代信息技术，定期对全国耕地种粮情况进行监测评价，建立耕地“非粮化”情况通报机制。尽快出台《粮食安全保障法》，修订《基本农田保护条例》，明确防止耕地“非粮化”具体要求。鼓励各地制定粮食生产功能区保护办法，制定耕地“非粮化”处置措施。加快制定推广土地经营权流转合同示范文本，约束流转主体生产经营行为。加大法律政策宣传力度，激发各类农业经营主体保护耕地和种粮的积极性、自觉性和荣誉感。