城市规划的新认知

日前，2019中国城市规划年会在重庆召开，此次年会的主题为“活力城乡 美好人居”。这一主题是在新中国成立70周年的重要时间节点提出的，是在新的历史时期，对城市未来发展的重要指导方向。“活力城乡”是对城与乡的关系的新尝试，而“美好人居”则直抒胸臆的点明了城市本身在接下来一段时间的主要职能。其重要意义在于，调整了城市的发展重点和要求。过去十年，我国城市的发展重点主要集中在工业化与城市化之间的互动方面，城市发展速度快是不争的事实。但2017年，党的十九大明确提出，我国面临的重要议题是从快速发展阶段进入高质量发展阶段，其中的一个重要表现，就是人民对于美好幸福生活的追求。这种对美好生活的向往，便是“美好人居”的根本来源。

众所周知，我国多数城市和地区上一轮的城市规划管控时间是2020年，这意味着，全国范围内的城市规划都需要在明年重新编制，镇江和官塘也不例外。又逢国家体制机制，特别是城市规划、土地管理领域的体制机制改革。自然资源部的成立以及国土空间规划全域覆盖编制的要求，都是表明了国家对于土地资源和生态环境的重视。生态，已经不再停留在传统认知中作为配角和辅助的角色，而是成了今后发展的绝对核心理念。

国土空间规划全覆盖，一张蓝图绘到底，还有另一个“副产品”，即新的国土空间规划，将主体功能区规划与城市规划统合，捏合了国家战略与地方城市发展之间的衔接关系。在此背景下，自然资源部总规划师庄少琴也透露，苏浙沪三地正在编制上海大都市圈为核心的国土空间规划。在新的规划体制下，这一规划或将突破原有主题功能区规划缺乏落地性等弊端，将对整个长三角地区今后几十年的发展产生直接且极为深远的影响。各个城市也不可再延续原有的发展思路，必须在新的区域战略格局下来看待城市的发展机遇。官塘和镇江也需要突破宁镇扬的战略格局，在更加一体化的长三角战略下审视自身的价值。

可以说，镇江以及官塘片区的发展，必然与长三角乃至全国的发展大趋势关联在一起。只有从这样的高度上来理解，才能更好地把握官塘片区发展的正确方向。

官塘机遇

正如前文所述，未来城市的发展将始终贯穿生态的理念，城市围绕绿核发展，看得见山，望得见水，才能记得住乡愁。占地18平方公里的南山国家森林公园是这种理念最好的实现地。除此以外，官塘片区内还拥有四平山、大莱山、安基山，除了能够为城市提供绿色基础，也使得城市空间富有变化，更加多样。 除山岳以外，官塘片区内水系充沛，四明河与凤栖河两大水系总长11公里的河流贯通整个官塘片区，位于上游的回龙湖水库不断将“活水”注入官塘片区内的水系，保证水质优良。这也正是官塘片区能够入选APEC低碳示范城镇项目的重要因素。

另外，官塘片区拥有极为丰富的交通网络，这实际上是城市最重要的特质之一。目前，住建部正在全国范围内的11个试点城市开展“城市体检”工作，其基本原理就是对城市因为过度快速发展导致的城市病进行甄别，从而对城市存在的问题对症下药。这其中，相当一部分城市面临的主要病就是交通基础设施的落后、拥堵、单一等问题。而镇江不同于一、二线大城市，主要是依靠轨道交通tod模式带动繁荣，镇江的发展在相当程度上是依靠成熟的交通路网。与官塘片区一山之隔的南徐片区，便依靠檀山路、九华山路的带动，一跃成为镇江城市副中心。政府目前大力推进官塘板块的交通网络，也使得这一区域的发展变得可以预期。对外交通上，官塘片区更是不可匹敌。沪蓉高速公路支线贯通整个区域；南临312国道，北可直达大市口商业中心；距离镇江站、镇江南站和镇江东站三大高铁站均在4公里以内。

官塘未来

镇江一直以来都作为宁镇扬一体化发展中的一支，是南京都市圈的重要协同区域。而如今，扬州已经通行高铁。不久的将来，南通高铁的贯通，将整个滨海高铁线路打通。由此，镇江的战略格局悄然发生变化。

其次， 城市发展的驱动要素进入4.0时代。镇江官塘片区的上一轮规划是典型的3.0版城市发展驱动要素，集中在工业化、市场化、全球化等驱动领域，因此空间规划的形态重点强调了商贸物流、产业办公等空间。但进入4.0城市驱动要素时代，国家自然资源部总规划师庄少琴在2019中国规划年会上将其解读为，如今城市的驱动力表现为数字（硅基）驱动、创新（绿色）驱动、网络（客群）驱动、质量（生活）驱动、流量（特色）驱动、用户（平台）驱动。落实到官塘片区的规划上来说，就是产业上需要强调数字经济，包含数字服务、数字制造等，这并不等同于研发产业；城市空间要突出生态本源，规划就是为生态，而非传统的人与生态之间的关系，生态就是生态；城市内涵回归到人的生活，即市民的文化、消费、居住需求本身就是一座城市的驱动力，着力做好这些服务，本身就是依托用户、彰显特色、剑指高品质生活的城市发展方向。

再次，新的国土空间规划特别强调规划的落地实施。官塘片区上一版的规划与我国多数城市规划一致，即强调远期发展目标，但不提供具体的操作路径，执行落地情况完全有地方政府自行决定和承担。新的国土空间规划一方面强调规划落地的资金来源，例如通过空间分区设计（不将土地成本全部分摊，而是每个地块先建先摊）、核算政府财政，从而估算地方政府是否有能力实施完成规划。另一方面，强调运行机制，从而导向落地实施。

当然，更加重要的是，本轮国土空间规划更加强调问题导向，而非仅仅强调目标导向（蓝图）。其主要区别在于，蓝图往往是远期愿景，对近期的发展实施关注不足。一旦远期蓝图无法实现，则市民无法享受到城市发展的好处，甚至对地方发展失去信心。而问题导向，则正视区域发展中存在的各种棘手问题，如居民的交通、商业服务、文化教育、公共空间诉求等，当然还包括规划实施中存在的资金、机制、产权等问题。这些问题的解决，有相当一部分可以利用“临时城市主义”的策略实施，既不违背远期目标，又兼顾了近期市民的福祉。当前，官塘片区发展相对较缓，其中必然存在多种问题，这也是本次官塘升级发展的良好契机。

文/ 崔国 潘晔

《城市中国》杂志，由中国出版集团主办，于2005年初创刊，中国出版期刊中心每月出版。 杂志主张“以公众的视角解读城市，以城市的视角审视中国”，以城市为主要研究对象，每期围绕一个研究性课题展开，用类型学的方法进行梳理和归纳。通过新闻、故事、评论、法规、引文、对话、词典、图纸、漫画、图解等不同的文本类型，从各个学科、各层面介绍当代中国在全球化权利空间背景下的现状，对城市生态、文化、脉络进行梳理呈现。